Instituições Nacionais de Direitos Humanos como MNPs

As instituições nacionais de direitos humanos (INDHs) são órgãos independentes, estabelecidos pelo Estado para a promoção e proteção dos direitos humanos. As INDHs são acreditadas pela Aliança Global das INDHs (Global Alliance of NHRIs -  GANHRI) com base no cumprimento dos Princípios de Paris Relativos ao “Status” das Instituições Nacionais, adotado em 1991. Esses princípios estabelecem alguns critérios mínimos importantes para essas instituições, incluindo que elas tenham uma base legal sólida e sejam independentes daquelas instituições que são encarregadas de supervisionar. O artigo 18 do Protocolo Facultativo declara que os Princípios deverão ser tidos “em devida conta” ao estabelecer MNPs.

Embora o Protocolo Facultativo não prescreva um modelo específico, em todo o mundo a maioria dos MNPs são INDHs. Outros MNPs são ou novas instituições especializadas ou MNPs de múltiplos órgãos.

A maioria das INDHs que foram designadas como MNP eram órgãos existentes, aos quais foram concedidos poderes e responsabilidades adicionais para desempenhar o mandato de MNP. Em alguns países, as INDHs foram designadas como parte de MNPs de múltiplos órgãos. Em um pequeno número de casos, elas foram criadas ao mesmo tempo em que receberam a designação de MNP.

Esta seção do Guia aborda diferentes tipos de INDHs porque, embora existam diferenças importantes entre elas (consulte a questão 2 abaixo), as oportunidades e os desafios que elas enfrentam quando designadas como MNP são amplamente semelhantes. Muitos dos pontos apresentados nesta seção também se aplicam ao pequeno número de ouvidorias como MNPs que não são INDHs, incluindo aquelas com mandatos mais restritos relacionados, por exemplo, a direitos ou grupos específicos, ou áreas geográficas.

Comissões Nacionais de Direitos Humanos (CNDHs)

A principal característica distintiva das CNDHs é que elas têm um corpo diretivo de vários membros eleitos que atua coletiva ou colegiadamente. Esses membros podem trabalhar em regime de dedicação integral, parcial, de forma voluntária ou ainda em uma mistura dos três. Entre as CNDHs, há uma grande variação no seu número - de três até mais de trinta. Em algumas CNDHs, os membros são nomeados com mandatos gerais, enquanto outros têm responsabilidades específicas por determinadas áreas de direitos humanos estabelecidas por lei ou em regulamentações. Os membros das CNDHs são apoiados por uma equipe profissional.

Ouvidorias

Ouvidorias, por outro lado, geralmente têm apenas um membro eleito, que trabalha em período integral e é apoiado por uma equipe profissional. Às vezes, o chefe eleito da instituição pode ser apoiado por um ou mais adjuntos eleitos. As ouvidorias tradicionalmente se concentraram em receber e investigar denúncias relacionadas a má administração, embora muitas agora tenham mandatos em direitos humanos significativamente mais amplos, obscurecendo a distinção em relação às CNDHs.

“Ouvidorias plus”

Algumas ouvidorias foram designadas como MNPs ao lado de organizações da sociedade civil. Eles são conhecidos como instituições "ouvidorias plus". Na maioria dos casos, acordos formais regem a cooperação entre a ouvidoria e as ONGs, abrangendo como são selecionados e seu papel nas tarefas do MNP, inclusive durante as visitas.

Mudança de mentalidade

Um dos maiores desafios para as INDHs designadas como MNPs é a mudança de mentalidade necessária para começar a trabalhar de forma preventiva. Muitas instituições existentes têm uma longa história e experiência em lidar com denúncias e com investigações. Muitas também realizam inspeções em locais de detenção com base no cumprimento de leis estabelecidas e parâmetros. Por outro lado, o trabalho de um MNP é voltado para o futuro, multidisciplinar, visa a reduzir riscos e causas estruturais de tortura e maus-tratos e a proteger a dignidade das pessoas privadas de liberdade, mesmo na ausência de denúncias. A abordagem dos MNPs também se baseia em um contínuo e construtivo engajamento e diálogo com as autoridades, e na mudança de mentalidade de todos. Em particular, o trabalho do MNP geralmente se concentra em preencher a lacuna entre o que existe na lei os padrões e as práticas encontradas nos lugares de privação de liberdade  – trabalho que requer uma compreensão profunda do que está acontecendo na detenção, construída a partir de longas e aprofundadas visitas a locais de privação de liberdade.

​​​​​​​​​​​​​​Legislação e poderes

As INDHs – particularmente aquelas que cumprem integralmente os Princípios de Paris – têm uma forte base jurídica, muitas vezes fundamentada na Constituição. Em muitos casos, essa legislação fundadora contém parte do que é exigido pelo Protocolo Facultativo – o primeiro tratado internacional a proscrever poderes e mandatos específicos a instituições nacionais. Isso geralmente inclui poderes existentes para visitar locais de detenção. No entanto, a legislação fundadora das INDHs geralmente fica aquém do cumprimento de todos os requisitos do Protocolo Facultativo. Nesses casos, existem várias opções: uma é aprovar legislação nova ou adicional que designe a INDH como MNP. Outra opção é revisar completamente a legislação fundadora da instituição – mesmo que no final apenas pequenas mudanças sejam necessárias – e incluir as emendas necessárias. Essa pode ser uma oportunidade para discussões sobre a instituição como um todo, bem como a melhor forma de integrar o mandato do MNP. Esse processo pode envolver uma revisão institucional, conduzida pela INDH, complementada por debates públicos e parlamentares. No mundo real, é claro, essa revisão pode ser uma tarefa difícil e demorada e que também pode envolver perigos para a instituição, no caso de detratores procurarem aproveitar a oportunidade para prejudicar toda a instituição.

Independentemente da abordagem escolhida, os poderes e funções específicos do MNP devem ser previstos explicitamente na lei[1], inclusive para sustentar a existência do MNP a longo prazo. Esse processo também precisará ser acompanhado de discussões sobre as regras e processos internos das instituições.

​​​​​​​Conhecimento, habilidades e equipe

Uma das principais razões para designar essas INDHs como MNPs é que muitas delas têm experiência, particularmente em relação a reforma legal e visita a alguns tipos de locais de detenção, geralmente prisões. Isso significa que, embora o trabalho do MNP seja muito diferente na abordagem e no escopo, alguns ambientes de detenção não são, no entanto, desconhecidos para muitas INDHs. Além disso, muitas delas também possuem conhecimento temático e experiência em relação a grupos em situações de vulnerabilidade, embora nem sempre em contextos de detenção. Algumas delas também podem ter experiência em questões como direitos das pessoas com deficiência, idosos, acesso à justiça, cuidados de saúde, migração e direitos da criança – todas áreas relevantes para o trabalho dos MNPs. Outra vantagem é que, devido a seus amplos mandatos de direitos humanos, muitas INDHs são capazes de vincular o mandato especializado do MNP ao seu trabalho diário sob o mandato de direitos humanos mais amplo e geral. Apesar do requisito de pluralismo dos Princípios de Paris, o que falta à maioria das INDHs é o conhecimento e as habilidades multidisciplinares necessárias para o trabalho preventivo como MNP, uma vez que a equipe de tais instituições é quase sempre composta por advogados.

Assim, enquanto os funcionários existentes desempenham um papel fundamental, eles normalmente irão precisar ser acompanhados por novos colegas de uma ampla gama de origens e especializações que possam ser totalmente dedicados ao mandato do MNP. Isso pode ser desafiador, uma vez que as regras de contratação do setor público podem restringir a capacidade dessas instituições de contratar as pessoas exatas de que precisam, inclusive como especialistas externos, de várias disciplinas.

​​​​​​​​​​​​​​Capacidade institucional

A maioria das INDHs possui vários departamentos que podem ser complementares ao trabalho do MNP, permitindo que a instituição como um todo maximize seu impacto e o uso de recursos. Por exemplo, muitas dessas instituições têm funcionários especializados trabalhando nas relações parlamentares e reforma legislativa. Isso pode ser útil, dado o papel dos MNPs de fazer recomendações sobre nova legislação ou sobre a reforma das leis existentes –ambas as quais são determinadas pelo artigo 19 do Protocolo Facultativo.

Também podem ser encontradas sinergias úteis com os departamentos que trabalham com denúncias, como aqueles que trabalham com grupos específicos em situações de vulnerabilidade e aqueles que trabalham em educação e treinamento. Os departamentos administrativos existentes (responsáveis por finanças e viagens, por exemplo) também podem ser extremamente úteis ao assumir um mandato de MNP.

Além disso, muitas contam com uma coordenação de comunicação e advocacy. Comunicação é fundamental para explicar as competências e funções de um  MNP; a especificidade da abordagem preventiva; para tornar visível o trabalho do MNP; e ajudar a garantir que as atividades de monitoramento levem a mudanças reais nas detenções. Essas tarefas podem ser significativamente facilitadas pela experiência em comunicação existente nas INDHs, principalmente quando a equipe de comunicação existente recebe os recursos e o treinamento necessários para entender as especificidades do mandato preventivo dos MNPs.

Muitas INDHs têm escritórios regionais, o que pode ser útil para os MNPs garantirem cobertura geográfica adequada para o seu trabalho, particularmente em países grandes ou geograficamente fragmentados, nos quais os locais de privação de liberdade podem existir afastados das grandes cidades. Particularmente, os escritórios regionais provavelmente serão fontes ricas de dados contextuais específicos para o MNP. No entanto, envolver esses escritórios em visitas a locais de detenção e outros aspectos do trabalho do MNP requer reflexão cuidadosa e planejamento, de forma a maximizar o uso dos recursos das instituições e garantir a coerência do trabalho do MNP, principalmente porque, em muitas instituições, os escritórios regionais estão sobrecarregados e com falta de pessoal. Boas práticas podem incluir, por exemplo, a designação de um ponto focal do MNP em cada escritório regional; o envolvimento de equipes regionais em treinamentos específicos do MNP; o envolvimento de escritórios regionais em discussões sobre planejamento, preparação de visita e acompanhamento; e esclarecimento das regras sobre a participação da equipe e hierarquia.

Por fim, a infraestrutura existente (como escritórios e carros) pode ser potencialmente útil quando as INDHs assumem as atribuições  de MNP, embora recursos adicionais quase sempre sejam necessários e sejam, de fato, um requisito específico do Subcomitê de Acreditação da GANHRI quando analisa as instituições membros designadas como MNPs.

Muitas dessas sinergias internas podem ser tratadas de forma útil nas regras internas de uma instituição.

​​​​​​​Coerência do sistema de direitos humanos

Sistemas de monitoramento e supervisão de direitos humanos que sejam excessivamente complicados podem ser difíceis de serem entendidos pelas autoridades, pelas pessoas presas  e outros. Também pode levar a lacunas e sobreposições na abrangência. A centralização de mandatos relacionados ao tema da detenção em uma INDH pode ser útil nesse sentido, criando um “balcão único” para questões de direitos humanos dentro de um país.

​​​​​​​​​​​​​​Legitimidade

As INDHs que possuem um mandato de MNP podem ser capazes de aproveitar o envolvimento existente com as partes interessadas e contrapartes nacionais. Relações, reputação, confiança e visibilidade existentes podem ser uma vantagem – nos casos em que são positivos. Ao mesmo tempo, as instituições existentes também precisarão dedicar tempo e esforços significativos para comunicar adequadamente as especificidades do mandato do MNP entre os atores interessados relevantes. Nos casos em que a instituição existente é vista negativamente pelas principais partes interessadas, pode haver um sério empecilho para a eficácia futura do MNP.

​​​​​​​​​​​​​​Vínculos com o sistema internacional

Vínculos estreitos e familiaridade com o sistema internacional de direitos humanos são pontos fortes de muitos INDHs, particularmente aqueles com acreditação de nível “A”do GANHRI, que lhes permite participar dos processos do Conselho de Direitos Humanos da ONU e dos processos dos órgãos de tratados da ONU. O conhecimento existente sobre o sistema de direitos humanos da ONU, que soma as recomendações e prioridades nacionais àquelas feitas internacionalmente, e promove recomendações internacionais internamente, pode permitir que uma INDH como MNP reforce e melhore a implementação de recomendações em nível nacional.

Além disso, o status das INDHs nas redes internacionais e regionais de INDHs também pode oferecer um nível adicional de proteção contra interferências ou represálias. Essas redes também constituem uma importante fonte de informação e troca de experiências, lições e boas práticas entre as INDHs, ajudando assim a fortalecer seu trabalho internamente.

O processo de acreditação de instituições que fazem parte do GANHRI também pode fornecer uma medida de responsabilidade externa para os MNPs, garantindo que eles atendam a alguns padrões mínimos importantes para a independência.[2]

A maioria das INDHs designadas como MNP optou por criar uma unidade ou departamento dedicado ao MNP, liderado por uma figura sênior e com responsabilidade exclusiva de prevenção - uma abordagem recomendada pelas Diretrizes do SPT. Isso significa que denúncias individuais e investigações são tratadas por um departamento separado, e o MNP pode concentrar sua atenção integral no trabalho preventivo. Se essa abordagem for escolhida, o departamento do MNP também deve ser integrado à instituição mais ampla, inclusive com um sistema regular de interação e cooperação com outros departamentos. Essa cooperação pode abranger: denúncias e o modo como elas são coletadas, transferidas e investigadas; visitas a locais de detenção; e questões temáticas relevantes para toda a instituição. Isso é importante para assegurar a proteção das pessoas detidas e para garantir que tanto o MNP quanto outras unidades com mandatos sobrepostos possam se beneficiar mutuamente de informação, conhecimento e experiência compartilhados. No entanto, devido aos amplos poderes do MNP para acessar informação confidencial, pode haver limites para o tipo de informação que a unidade do MNP compartilha com outros departamentos. A cooperação em questões de treinamento e educação, comunicação, reforma legislativa e outros assuntos também pode ser benéfica.

Outra abordagem menos comum é criar ou designar um departamento dedicado, novamente liderado por uma figura sênior, responsável por todas as questões relacionadas à privação de liberdade. Isso significa que um único departamento realiza visitas preventivas como MNP, além de receber e investigar denúncias individuais. As vantagens dessa abordagem estão no compartilhamento potencialmente maior de informação e em evitar sobreposições. Os desafios, no entanto, são que o trabalho de resposta às denúncias domine o departamento, levando a uma ênfase insuficiente na prevenção. Isso ocorre porque as denúncias geralmente são urgentes e abundantes.

Apesar de, geralmente, um departamento de uma INDH ser responsável pelo trabalho de MNP, é importante sublinhar que a designação significa que a instituição como um todo “é” o MNP e não apenas um departamento (embora existam algumas exceções). Embora os departamentos de MNP devam ter autonomia operacional, isso não significa que os departamentos de MNP devam ser fechados ou isolados da instituição como um todo. Isso por conta dos diversos motivos de sinergia e eficácia discutidos acima. As regras internas e o organograma da instituição devem ser projetados com esses objetivos em mente.

Ao discutir os modelos de MNP, há, às vezes, confusão em torno de termos como independência e autonomia. Para os fins deste guia de ação, independência significa ser independente das instituições que você deve supervisionar – por exemplo, as autoridades responsáveis pela privação de liberdade e os ministérios relacionados. As INDHs, particularmente aquelas que cumprem os Princípios de Paris, geralmente são independentes. Autonomia, por outro lado, refere-se à capacidade de diferentes departamentos de uma instituição tomarem decisões e realizar seu trabalho de maneira eficiente e eficaz, livre de interferências indevidas. Como observado acima, para as INDHs que foram designadas como MNPs, isso geralmente significa criar um departamento específico, liderado por uma figura sênior, para realizar o trabalho de MNP, livre de intervenções indevidas nas  visitas, no planejamento, em relatórios e recomendações.

Seja qual for o modelo escolhido, no entanto, uma unidade ou departamento de MNP precisará, de todo modo, trabalhar em estreita colaboração com outros departamentos para ser eficaz (consulte a seção 3 acima).

As INDHs também precisarão identificar e desenvolver procedimentos claros em relação a quem ficará encarregado do trabalho do MNP e as diferentes instâncias hierárquicas envolvidas – isso inclui decidir quem tem a palavra final sobre questões-chave, como o que está nos relatórios e nas recomendações. Em algumas instituições, um membro ou ouvidor adjunto é escolhido como chefe do MNP. Em outras, um membro ou adjunto pode estar encarregado de vários departamentos, incluindo, por exemplo, o MNP e o departamento responsável por denúncias e investigações – uma abordagem que pode levar a sinergias úteis entre departamentos com mandatos relacionados. Em um pequeno número de casos, a própria lei do MNP exige a criação de um departamento específico e define a hierarquia do MNP e como ele é selecionado.

Uma vez estabelecida a hierarquia, pode ser útil que a liderança da instituição como um todo participe regularmente de visitas a locais de privação de liberdade, bem como de orientações antes e após visitas, e de diálogo com as autoridades. Isso é importante para garantir que a liderança institucional compreenda completamente o trabalho do MNP, além de dar ao MNP um peso institucional adicional, inclusive durante diálogos com as autoridades.

Aqueles considerando a designação de uma INDH como MNP não devem vê-la como sendo necessariamente mais barata que outros modelos de MNP. Independentemente da estratégia e estrutura interna que se opte,  qualquer INDH que assuma as funções de  MNP exigirá recursos humanos e financeiros adicionais. Isso também fica claro no artigo 39 da Declaração de Nairóbi de 2008 sobre as INDHs, que afirma que as INDHs apenas devem considerar a designação como MNP “se os poderes e os recursos necessários forem postos à sua disposição”. Também é uma obrigação clara do Estado, de acordo com o artigo 18 do Protocolo Facultativo, conceder ao MNP os “recursos necessários” para que ele possa realizar seu trabalho.

Entre os principais desafios de orçamento e recursos enfrentados pelos MNPs, está a necessidade de uma equipe dedicada aos MNPs. Recursos adicionais também são geralmente necessários para especialistas externos, por exemplo, médicos e psicólogos, que podem ser recrutados para garantir que os MNPs atendam à exigência de multidisciplinaridade. Dependendo do modelo, isso pode incluir taxas ou diárias, e custos de viagem. Além de recursos humanos adicionais, também será necessário financiamento para viagens e acomodações para o MNP, bem como para cobrir os custos, entre outros, de produção e publicação (e possivelmente tradução) dos relatórios do MNP. Financiamento para treinamento, comunicação e participação em intercâmbios internacionais e outros fóruns também pode ser necessário.

Um segundo desafio relaciona-se ao próprio escopo do mandato, que inclui o monitoramento regular de todos os lugares onde as pessoas são ou podem ser privadas de sua liberdade – representando uma enorme diversidade de lugares, geralmente atravessando uma grande área geográfica. Todos os MNPs, incluindo as INDHs, devem encontrar o equilíbrio correto entre quantidade e qualidade das visitas, balanceando a necessidade de estar presente  nos locais de privação de liberdade, além de alocar tempo e recursos suficientes para análise e acompanhamento.

Além disso, a natureza específica da abordagem preventiva cria um desafio significativo em termos de recursos para instituições que, tradicionalmente, foram mais reativas em seu trabalho. Essa é uma questão orçamentária, pois, independentemente de uma unidade de MNP ter uma função de processamento de denúncias, ela precisará de recursos suficientes para que essa função não sobrecarregue sua capacidade de realizar o trabalho preventivo.

Para garantir autonomia financeira e sustentabilidade, uma boa prática identificada é  alocar uma porcentagem definida do orçamento institucional total para o MNP na legislação que designa a INDH como MNP, ou incluir nas emendas legislativas relevantes, ou ainda nas suas regras e regulamentos internos. Este aspecto também costuma ser examinado pelo  Subcomitê de Acreditação da GANHRI.

Entre as questões mais importantes que as INDHs devem considerar está a multidisciplinaridade. Como o Protocolo Facultativo deixa claro, a equipe do MNP deve ter diversidade de trajetórias, capacidade e conhecimento necessários para entender os lugares que estão sendo visitados e analisar os riscos associados. Como observado acima, as INDHs tendem a ser amplamente compostas por advogados, enquanto o trabalho do MNP também exige outros tipos de habilidades e conhecimento profissional, incluindo (por exemplo) conhecimento médico.

Deve-se notar, no entanto, que, dependendo dos recursos financeiros do MNP, caso esse requisito de multidisciplinaridade não possa ser atendido exclusivamente por meio da contratação de equipe permanente, ele poderá ser complementado por meio de acordos contratuais com especialistas externos.

Entre as INDHs, o recrutamento para o MNP geralmente é regido pelos mesmos procedimentos do restante da instituição. Isso tem vantagens, porque os departamentos de MNPs não precisam estabelecer (ou duplicar) processos.  Porém, tal abordagem também pode apresentar desafios. Pode ser o caso, por exemplo, quando os perfis necessários ao MNP não estão em conformidade com as regras e regulamentos dos contratos típicos da instituição. Por exemplo, para recrutar médicos ou outros especialistas, contratos flexíveis ou com remuneração diferente podem ser necessários, mas não permitidos. Também é importante observar que a chefia do MNP deve ser o responsável pelo processo de recrutamento devido à natureza específica e operacional do trabalho.