Instituciones Nacionales de Derechos Humanos

Las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) son órganos independientes, establecidos por el Estado para la promoción y protección de los derechos humanos. Las INDH son acreditadas por la Alianza Global de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI, por sus siglas en inglés) con base en su cumplimiento respecto a los Principios de París Relativos al Estatuto y Funcionamiento de las Instituciones Nacionales de Protección de los Derechos Humanos, adoptados en 1991.  Estos principios establecen una serie de criterios mínimos que son importantes para dichas instituciones, y que incluyen que estas tengan una base legal sólida y que sean independientes de aquellas instituciones a las que están  encargadas de supervisar. El Artículo 18 del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura (OPCAT) establece que "los Estados Parte tendrán debidamente en cuenta los Principios" cuando se establezcan a los Mecanismos Nacionales de Derechos Humanos (MNP).

Aunque el OPCAT no prescribe un modelo específico de MNP, alrededor del mundo, la mayoría de estos son INDH. Otros MNP son o bien: instituciones especializadas nuevas o un órgano múltiple de MNP.  

La mayoría de las INDH que han sido designadas como MNP eran órganos existentes a los que les fueron otorgadas facultades adicionales y la responsabilidad de desempeñar el mandato del MNP. En algunos países, las INDH han sido designadas como parte de un órgano múltiple de MNP. En número menor de casos, estas fueron creadas al mismo tiempo mientras que recibían su designación como MNP.

Esta herramienta aborda los diferentes tipos de INDH, porque, a pesar de que hay diferencias importantes entre ellas (ver la pregunta 2 abajo), las oportunidades y los desafíos que enfrentan cuando son designadas como MNP son generalmente similares. Muchas de las cuestiones planteadas en esta herramienta también aplican a un número menor de instituciones ombuds que son MNP, pero no son INDH, incluyendo a aquellas con mandatos más restringidos relacionados, por ejemplo, con derechos, grupos o áreas geográficas específicas.

a. Comisiones Nacionales de Derechos Humanos (CNDH)

El rasgo característico clave para distinguir a las CNDH es que estas instituciones tienen un órgano de gobierno con múltiples miembros seleccionadas/os, que actúa de manera colectiva o colegiada. Estos miembros pueden trabajar a tiempo completo, medio tiempo, o de manera voluntaria, o una mezcla de las tres opciones anteriores. Entre las CNDH, existe una amplia variación en el número de sus miembros - que va desde tres hasta más de treinta personas. En algunas CNDH, las y los miembros son designadas/os con mandatos generales, mientras que en otras tienen responsabilidades específicas en relación con las áreas específicas de derechos humanos establecidas en la ley o en los reglamentos. Las y los miembros de las CNDH son apoyadas/os por un equipo de personal profesional.

b. Instituciones Ombuds

Las instituciones Ombuds, por otro lado, usualmente tienen un/a solo/a integrante seleccionado/a, quien está a tiempo completo y es apoyada/o por un equipo de profesionales. La/el titular de la institución puede a veces ser apoyada/o por una o más adujuntas/os elegidos/as. Las instituciones ombuds tradicionalmente están enfocadas en recibir e investigar las quejas relativas a la mala administración, aunque muchas de ellas ahora tienen mandatos significativamente más amplios en materia de derechos humanos, lo que difumina su distinción con las CNDH.

c. Instituciones "Ombudsman plus"

Algunas instituciones ombuds han sido designadas como MNP en conjunto con las organizaciones de las sociedad civil (osc). Estas son conocidas como instituciones "ombuds plus". En la mayoría de los casos, son los acuerdos formales los que rigen la cooperación entre las instituciones ombuds y las organizaciones no gubernamentales (ONG), que incluyen cómo estas serán seleccionadas y cuál será su rol en las tareas del MNP, incluidas aquellas durante las visitas.

a. Cambio de mentalidad

Uno de los mayores desafíos para las INDH que son designadas como MNP es el cambio de mentalidad requerido para comenzar a trabajar de manera preventiva. Muchas instituciones existentes tienen una larga historia y experiencias en materia de gestión de quejas e investigaciones. También, muchas de ellas realizan inspecciones de la detención basadas en el cumplimiento de las leyes y los estándares establecidos. En contraste, el trabajo de un MNP es mirar hacia adelante, es multidisciplinario, y busca reducir riesgos y las causas profundas de la tortura y de los malos tratos, y proteger la dignidad de quienes están privadas/os de su libertad, aún ante la ausencia de quejas. El enfoque de los MNP también está basado en un compromiso continuo, y constructivo y en el diálogo con las autoridades, así como en transformar la mentalidad pública. En particular, el trabajo del MNP con frecuencia se enfoca en reducir la brecha entre lo que existe en la ley y los estándares, y las prácticas que son encontradas en la detención - trabajo que requiere de un profundo entendimiento de lo que está pasando en detención, el cual se construye a través de visitas largas y profundas a los lugares de privación de libertad.

b. Legislación y facultades

Las INDH - particularmente aquéllas que cumplen plenamente con los Principios de París - tienen un fundamento legal sólido, con frecuencia basado en la constitución. En muchos casos, este fundamento legal contiene algunos de los requerimientos del OPCAT - el primer tratado internacional que proscribe facultades específicas y un mandato a una institución nacional. Esto con frecuencia incluye las facultades existentes para visitar lugares de detención. Sin embargo, es común que la legislación creadora de las INDH carezca de conformidad con todos los requerimientos del OPCAT. Para tales casos, existen varias opciones: una de ellas es aprobar una legislación nueva o adicional que designe a la INDH como MNP. Otra opción es reexaminar la legislación creadora de la institución en su totalidad - aún si en última instancia solo son requeridos cambios pequeños - e incluir las modificaciones necesarias. Esta puede ser una oportunidad para realizar discusiones sobre la institución como un todo, y también acerca de cómo integrar el mandato del MNP de la mejor forma. Este proceso podría implicar una revisión institucional, realizada por la INDH, que puede ser complementada tanto por debates públicos como parlamentarios. En el mundo real, por su puesto, dicha revisión puede ser una tarea difícil y consumidora de tiempo, y también puede involucrar peligros para la institución, en particular si algunas personas que deseen sabotearla utilizan esa oportunidad para desvirtuar a toda la institución. Independientemente del enfoque elegido, las funciones específicas y los poderes del MNP deberían ser establecidos de manera explícita en la ley , incluyendo la intención de mantener la existencia del MNP a largo plazo. Este proceso también requerirá de ser acompañado de discusiones sobre las reglas y los procesos internos de la institución.

c. La experiencia y el personal

Una de las principales razones para designar a las INDH como MNP es que muchas de estas cuentan con experiencia previa, particularmente en relación con las reformas a la ley, y en cuanto a realizar visitas a ciertos tipos de lugares de detención, usualmente a las prisiones. Esto significa que, mientras el trabajo del MNP es muy diferente en ambos, tanto en su enfoque y como en su alcance, algunos ambientes de la detención, sin embargo, no son desconocidos para muchas INDH. Algunas de estas instituciones también poseen experiencia temática con relación a los grupos en situación de vulnerabilidad, aunque no siempre en el contexto de la detención. En particular, algunas INDH también podrían tener experiencia sobre temáticas relativas a los derechos de las personas con discapacidad, las personas mayores, acerca del acceso a la justicia, los servicios de salud, la migración, y sobre los derechos de la niñez - siendo áreas de relevancia para el trabajo de los MNP. Otra ventaja es que debido a sus amplios mandatos sobre los derechos humanos, muchas INDH son capaces de vincularse con el mandato especializado del MNP, a través de su trabajo del día a día, bajo mandato general y amplio en derechos humanos. A pesar de que los Principios de París requieren la pluralidad, lo que más les hace falta a las INDH, es la experiencia multidisciplinaria que es requerida para el trabajo preventivo como MNP, debido a que el personal de dichas instituciones está casi siempre constituido por abogadas y abogados. De esta forma y aunque el personal existente juega un rol clave, ellas y ellos usualmente requerirán de nuevas y nuevos colegas provenientes de una gama amplia de formaciones y especializaciones para que se dediquen completamente al mandato del MNP. Esto puede ser desafiante, debido a que las reglas de contratación del sector público podrían restringir la capacidad de dichas instituciones para contratar a las personas que requieran con exactitud, incluyendo a las personas expertas externas, provenientes de una variedad amplia de disciplinas.

d. Capacidad institucional

La mayoría de las INDH tienen en existencia numerosas áreas que pueden ser complementarias al trabajo del MNP, permitiendo que la institución en su conjunto maximice su impacto y el uso de los recursos. Por ejemplo, muchas de estas instituciones tienen personal especializado que trabaja en las relaciones parlamentarias y en las reformas legislativas. Esto puede ser útil, debido al rol de los MNP en la realización de recomendaciones sobre las leyes nuevas o existentes – algo para lo que ambas entidades están facultadas conforme al artículo 19 del OPCAT. También podrían ser útiles las sinergias que se encuentran con las áreas que trabajan en las quejas, con aquellas que trabajan con los grupos específicos en situación de vulnerabilidad, y con los que trabajan en la educación y la capacitación. Las áreas administrativas existentes (responsables de las finanzas y de los viajes, por ejemplo) también son extremadamente útiles cuando se adquiere el mandato de MNP. Adicionalmente, muchas INDH han designado unidades de comunicación e incidencia. La comunicación es clave para explicar el nuevo mandato del MNP; la especificidad del enfoque preventivo; para dar visibilidad al trabajo del MNP; y para brindar asistencia con el fin de asegurar que las actividades de monitoreo deriven en cambios reales en la detención. Estas tareas pueden ser en gran medida facilitadas por la experiencia existente de las INDH en la comunicación, particularmente cuando al personal de comunicación se le otorgan los recursos y la capacitación necesaria para comprender las características propias del mandato preventivo de los MNP. Muchas INDH cuentan con oficinas regionales, que pueden ser de ayuda para los MNP para asegurarles una cobertura geográfica adecuada en su trabajo, especialmente en países grandes o geográficamente fragmentados donde los lugares de privación de libertad pueden existir lejos de las ciudades importantes. En particular, es probable que las oficinas regionales sean una rica fuente de información específica de contexto para el MNP. Sin embargo, para involucrar a dichas oficinas durante las visitas de la detención y en otros aspectos del trabajo del MNP se requiere de reflexión y planificación cuidadosas para maximizar el uso de los recursos institucionales y para asegurar la coherencia con el trabajo del MNP, en particular debido a que, en muchas de las instituciones, las oficinas regionales están sobrecargadas de trabajo y con poco personal. Algunas buenas prácticas pueden incluir, por ejemplo, designar un punto focal del MNP en cada una de las oficinas regionales; involucrar al personal regional en las capacitaciones específicas del MNP; incluir a las oficinas regionales en las discusiones de planificación, en la preparación y el seguimiento de la visita; y en clarificar las reglas sobre la participación del personal y la jerarquía. Finalmente, la infraestructura existente (tales como las oficinas y los automóviles) pueden ser potencialmente útiles cuando las INDH tomen el mandato de MNP, aunque los recursos adicionales casi siempre serán requeridos y son, de hecho, una solicitud específica del Subcomité de Acreditación de la GANHRI (SCA, por sus siglas en inglés), cuando revisa a aquellas instituciones miembro que fueron designadas como MNP. Muchas de estas sinergias pueden ser atendidas, de manera útil, en los reglamentos internos de las instituciones.

e. Coherencia con el sistema de derechos humanos

Los sistemas de monitoreo y supervisión de los derechos humanos que son excesivamente complicados pueden ser difíciles de comprender para las autoridades, las personas detenidas y para otros. Esto también puede derivar en brechas y en duplicaciones en su cobertura. Centralizar los mandatos relativos a la detención dentro de una INDH puede ser de apoyo en este sentido, al crear una "ventanilla única" para los temas sobre los derechos humanos al interior del país.

f. Legitimidad

Las INDH que tienen un mandato de MNP pueden ser capaces de construir sobre su interacción existente con actores nacionales y con contrapartes. Las relaciones, la reputación, la confianza y la visibilidad existentes pueden ser una ventaja - cuando estas son positivas. Al mismo tiempo, las instituciones existentes también requerirán de tomar tiempo y realizar un esfuerzo significativo para comunicar adecuadamente las particularidades del mandato del MNP entre los actores relevantes. Un obstáculo serio para la efectividad futura del MNP, es que la institución sea vista de manera negativa por diversos actores.

g. Vínculos con el sistema internacional

Los vínculos fuertes y la familiaridad con el sistema internacional de derechos humanos son fortalezas de muchas INDH, particularmente de aquellas con el "Estatus A" de la GANHRI, acreditación que les permite participar en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU y en los procesos de los órganos de tratados. Aspectos como el conocimiento existente sobre el sistema de derechos humanos de la ONU, el nutrir a las recomendaciones y prioridades con aquellas que son internacionales, y promover las recomendaciones internacionales a nivel nacional, pueden permitir que la INDH y el MNP sean adicionalmente fortalecidas y mejoren la implementación de las recomendaciones a nivel nacional. Además, el estatus de las INDH al interior de las redes internacionales y regionales de INDH también puede ofrecer un nivel adicional de protección en contra de interferencias o represalias. Adicionalmente, estas redes proveen de una fuente importante de información y permiten intercambiar experiencias, lecciones y buenas prácticas entre las INDH, y de este modo apoyan al fortalecimiento de su trabajo a nivel nacional. El proceso de acreditación para las instituciones que son parte de la GANHRI puede proveer de una medida externa de rendición de cuentas para los MNP, con el fin de asegurar que estos cumplan con estándares mínimos clave de independencia.

La mayoría de las INDH que fueron designadas como MNP eligieron crear una unidad o área dedicada al MNP, dirigida por una figura senior, y con la única responsabilidad de prevenir – enfoque que es recomendado en las Directrices del SPT. Esto significa que las quejas individuales y las investigaciones son manejadas por un área distinta, y que el MNP puede enfocar su total atención en el trabajo preventivo. Si este enfoque es elegido, el área del MNP debería ser integrada también en una institución más amplia, que cuente con un sistema de interacción y de cooperación regular con otras áreas. Dicha cooperación puede cubrir: las quejas y cómo estas son recopiladas, transferidas e investigadas; las visitas a los lugares de detención; y las problemáticas temáticas que son relevantes para toda la institución. Esto es importante para garantizar la protección de las personas detenidas, y para asegurarse de que ambos, tanto el MNP como las otras unidades con mandatos duplicados, se beneficien mutuamente del intercambio de información, conocimiento y experiencia. Aunque, debido a las amplias y nuevas facultades del MNP para acceder a la información sensible, pueden existir ciertos límites con respecto a los tipos de información que el MNP puede compartir con las otras áreas. La cooperación relativa a temas como la capacitación y la educación, la comunicación, la reforma legislativa y otros asuntos también pueden ser de beneficio.

Otro enfoque, menos común, es crear o designar un área, de nuevo dirigida por una figura senior, cuya responsabilidad sea conocer sobre todas las problemáticas relativas a la privación de libertad. Esto significa que solamente un área realice las visitas preventivas como MNP, y también maneje e investigue las quejas individuales. Las ventajas de este enfoque están en potenciar e incrementar el compartir información y evitar duplicaciones. Los desafíos, sin embargo, son que el trabajo reactivo del manejo de las quejas domine el área, derivando en un énfasis insuficiente en la prevención. Esto es debido a que las quejas, con frecuencia, son ambas urgentes y abundantes. Mientras que un área de la INDH es usualmente responsable del trabajo del MNP, es importante subrayar que esa designación significa que la institución como un todo "es" el MNP y no solo un área específica (aunque las excepciones existen). Mientras que las áreas del MNP deberían de contar con autonomía operativa, esto no significa que estas deben estar cerradas o aisladas de toda la institución. Lo anterior, es debido a muchos de los motivos de sinergia y efectividad discutidos anteriormente. El reglamento interno de las instituciones y los organigramas deben entonces ser determinados con estos objetivos en mente.

En la discusión sobre los modelos de MNP a veces hay confusión acerca de asuntos como, la independencia y la autonomía. Para los propósitos de esta caja de herramientas, la independencia significa ser independiente de que aquellas instituciones que deben ser supervisadas - por ejemplo, de las autoridades de detención y de los ministerios relacionados. Las INDH, particularmente aquellas que cumplen con los Principios de París, son usualmente independientes. La autonomía, por otro lado, refiere a la habilidad de las diferentes áreas, al interior de la institución, de tomar decisiones y de realizar su trabajo de manera eficaz y efectiva, libre de cualquier interferencia. Tal como se ha señalado anteriormente, para las INDH que han sido designadas como MNP, esto con frecuencia significa crear un área específica, dirigida por una figura senior, para conducir el trabajo del MNP, y que sea libre de cualquier intervención en las visitas, la planificación, los informes y las recomendaciones.

Sin embargo, cualquiera que sea el modelo elegido, necesariamente implicará que la unidad del MNP deba trabajar de manera cercana con otras áreas con el propósito de ser efectivo (ver sección 3 arriba).

Las INDH también tendrán que identificar y desarrollar procedimientos claros con relación a quien estará a cargo del trabajo del MNP y de las diferentes capas de jerarquía involucradas- esto incluye decidir quien tiene la decisión final sobre los temas clave, tales como qué se incluye en los informes y sobre las recomendaciones. En algunas instituciones, una persona integrante u ombudsman adjunta/o puede ser elegida/o como titular del MNP. En otras, una persona integrante o adjunta/o puede estar a cargo de varias áreas, incluyendo, por ejemplo, al MNP y al área responsable de las quejas e investigaciones - siendo un enfoque que puede derivar en sinergias útiles entre las áreas con mandatos que se relacionan. En un número menor de casos la ley del MNP por si sola ordena la creación de un área específica y define la jerarquía del MPN, y cómo esta será seleccionada.

Una vez que la jerarquía está establecida, puede ser útil para el liderazgo de toda la institución el participar con regularidad en las visitas a los lugares de privación de libertad, así como durante las reuniones informativas previas y posteriores, y en el diálogo con las autoridades. Esto es importante para asegurar que quien lidera a la institución comprende completamente el trabajo del MNP, así como para que se otorgue al MNP un peso institucional adicional, incluyendo durante el diálogo con las autoridades.

Aquellos que consideren la designación de una INDH como MNP no deberían ver esta situación como necesariamente más barata, en comparación con los otros modelos de MNP. Independientemente de la estrategia y la estructura interna que se decida en relación con el MNP, cualquier INDH que tome este mandato requerirá de recursos humanos y financieros adicionales. Esto también se estipula en el Artículo 39 de la Declaración de Nairobi de 2008 sobre las INDH, la cual establece que estas instituciones deben únicamente considerar su designación como MNP “siempre y cuando se les otorguen las facultades y los recursos necesarios”. También es una obligación estatal clara, bajo el artículo 18 del OPCAT, el asignar al MNP los "recursos necesarios" para que les sea posible llevar a cabo su trabajo.

Entre los principales desafíos que enfrentan los MNP, en materia de presupuesto y recursos, se encuentra la necesidad de dedicar personal al trabajo del MNP. Recursos adicionales también son con frecuencia necesitados para los servicios de las personas expertas externas, por ejemplo, médicas/os y psicólogas/os, quienes podrían ser reclutadas/os para asegurar que el MNP cumpla con el criterio de multidisciplinariedad. Dependiendo del modelo, esto podría incluir las cuotas de viáticos o los gastos diarios y los costos de viaje. Más allá de los recursos humanos adicionales, los fondos serán requeridos para viajar y para el alojamiento del MNP, así como para cubrir, entre otros aspectos, la producción y publicación (y posiblemente la traducción) de los informes del MNP. Presupuesto para la capacitación, la comunicación y la participación en intercambios internacionales y otros foros, también podría ser requerido.

Un segundo desafío se relaciona con el amplio alcance del mandato, que incluye el monitoreo regular de todos los lugares donde las personas podrían o son privadas de su libertad - representando una gran diversidad de lugares, con frecuencia a lo largo de amplias áreas geográficas. Todos los MNP, incluyendo a las INDH deben encontrar el balance correcto entre la cantidad y la calidad de las visitas, equilibrando la necesidad de estar presentes en el campo y en los lugares de privación de libertad, mientras que también tendrían que asignar suficientes recursos y tiempo para el análisis y el seguimiento.

Adicionalmente, la naturaleza específica del enfoque preventivo implica un desafío de recursos significativo para las instituciones que han sido tradicionalmente más reactivas en su trabajo. Esta es una problemática de presupuesto que, aunque la unidad del MNP tenga el rol de manejar las quejas, necesitará de recursos suficientes para que este rol no sobrecoja su capacidad de realizar el trabajo preventivo.

Para asegurar la autonomía y la sustentabilidad financiera, una buena práctica es asignar un porcentaje del presupuesto total de la institución al MNP en la legislación que designe a la INDH como MNP, para incluirlo en las reformas significativas a la ley, o en los reglamentos internos y en las regulaciones de la oficina, de nuevo otro aspecto que es revisado por el SCA de la GANHRI.

Entre los aspectos más importantes para ser considerado por las INDH, está la multidisciplinariedad. Tal como claramente lo señala el OPCAT, el personal del MNP debe contar con diversas formaciones, capacidades y conocimientos que son requeridos para comprender los lugares que se visitan y para analizar los riesgos asociados. Conforme a lo señalado arriba, las INDH tienden a contar con personal constituido principalmente por abogadas/os, aunque el trabajo del MNP también requiere de otro tipo de experiencia, que incluye (por ejemplo) al conocimiento médico.

Debe ser apuntado, sin embargo, que, dependiendo de los recursos financieros del MNP, si este requerimiento de la multidisciplinariedad no puede ser cumplido de manera exclusiva por medio de la contratación del personal permanente, también este puede ser apoyado a través de acuerdos contractuales con personas expertas externas.

Entre las INDH, la contratación del personal en el MNP es usualmente dirigido por los mismos procedimientos que el resto de la institución. Lo anterior, tiene como ventaja que las áreas del MNP no tienen que reinventar la rueda, pero esto también podría representar ciertos desafíos. Este puede ser el caso, por ejemplo, cuando los perfiles requeridos por el MNP no cumplen con las reglas y las regulaciones de los contratos tradicionales. Por ejemplo, con el fin de contratar a doctoras/es y a otras personas expertas, a través de contratos flexibles o remunerados de manera distinta que pueden ser necesarios, pero no permitidos. También es importante destacar que la persona que dirija al MNP debe estar encargada del proceso de contratación, debido a la naturaleza específica y operativa del trabajo.