Diálogo con las autoridades

El diálogo con las autoridades es parte esencial del enfoque preventivo que sustenta el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura  (OPCAT) y el trabajo de los Mecanismos Nacionales de Prevención (MNP). Se trata de un proceso de compromiso significativo y continuo con una amplia gama de autoridades, cuyo propósito es lograr los cambios deseados. Consiste en una serie de interacciones directas a través de diferentes medios, incluyendo los contactos personales tales como reuniones con la dirección de las prisiones al final de una visita de monitoreo, o mesas redondas temáticas con las autoridades relevantes. El diálogo no es un simple proceso administrativo, y va más allá del puro intercambio de correspondencia escrita, ya que está basado en las relaciones.

El diálogo con las autoridades requiere que los MNP desarrollen relaciones de trabajo constuctivas y colaborativas - pero cruciales - basadas en el respeto y la confianza mutuos. Esto puede implicar cierto nivel de confidencialidad respecto de la información compartida entre los MNP y las autoridades. Sin embargo, mantener una relación constructiva no es sinónimo de complacencia. A este respecto, es muy importante que los MNP conserven su independencia cuando entablen un diálogo con las autoridades.

La experiencia demuestra que establecer y mantener el diálogo toma tiempo. Por ello, los MNP necesitan tenerlo en cuenta en su estrategia y dedicarle tiempo y recursos suficientes en su planificación.

El OPCAT impone a las autoridades la obligación específica de entablar el diálogo con los MNP en relación a sus recomendaciones (Artículo 22). Aunque el tratado no establece claramente una obligación similar para los MNP, se reconoce ampliamente que el diálogo forma parte del núcleo de su mandato preventivo, como también lo establece el Subcomité para la Prevención de la Tortura (SPT) en su Instrumento Analítico de evaluación de los MNP, (CAT/OP/1/Rev.1, párrafo 9 (a)).

El diálogo con las autoridades puede servir para diferentes propósitos. Este es clave para lograr cambios sostenibles y de largo plazo, especialmente considerando que las recomendaciones realizadas por los MNP con frecuencia no son vinculantes para las autoridades. Tener un diálogo significativo y sostenido es una herramienta esencial que poseen los MNP para dar explicaciones más adelante a las autoridades, respecto de los problemas observados y de las recomendaciones emitidas. El diálogo también es muy importante para entender el punto de vista y los desafíos que enfrentan las autoridades en la implementación de las recomendaciones del MNP, para identificar buenas prácticas, y para que sobre esta base, se dialoguen posibles soluciones a los problemas encontrados. El diálogo también crea un clima constructivo que ayuda a superar la resistencia y a producir cambios.

El diálogo también es clave para que la autoridades correspondientes conozcan a la institución y su mandato. Permite que los MNP construyan su legitimidad y se posicionen como instituciones referentes en cuestiones relativas a la privación de libertad, con el propósito de ejercer influencia e incrementar el impacto de sus recomendaciones.

Los MNP también entablan un diálogo con las autoridades para asegurar su propia sustentabilidad en el tiempo, por ejemplo al dialogar y acordar sobre su presupuesto anual con la autoridad correspondiente. El diálogo también es útil - aunque en algunos casos no es suficiente - para superar los obstáculos que los MNP pueden enfrentar en la implementación de su mandato, por ejemplo, cuando les es negado el acceso a un lugar específico de detención.

El enfoque holístico de los MNP requiere de identificar las posibles causas profundas de los problemas detectados, así como de los riesgos que aumentan la posibilidad de que la tortura y los malos tratos ocurran. Por lo tanto, los MNP necesitan analizar no solo las condiciones y el funcionamiento de los lugares de detención, si no también los marcos normativos, institucionales, legales y de políticas públicas más amplios.

Por ello, los MNP deben colaborar con una variedad de autoridades a distintos niveles, tales como:

• Las autoridades responsables de dirigir los lugares de detención (es decir, con la dirección de las prisiones, o con quienes dirigen las instituciones psiquiátricas).
• El personal que trabaja en los lugares de privación de libertad, incluyendo a las y los guardias de las prisiones, el personal de enfermería, las personas trabajadoras sociales, así como con las y los oficiales de polícia y de migración.
• Los Ministerios competentes y las autoridades supervisoras de los lugares de privación de libertad o los servicios al interior de esos lugares tales como el Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Ministerio de Salud, los Servicios Migratorios, y Penitenciarios. Al interior de estas instuciones, es importante que los MNP se vinculen tanto a nivel político/alto nivel como técnico, con áreas específicas que sean relevantes para su trabajo.
• Otros Ministerios o agencias especializadas o áreas del Poder Ejecutivo como el Ministerio de Finanzas, la Secretaría de Derechos Humanos o la Secretaría de la Mujer, entre otros.

Cuando inicien su operación, es recomendable que los MNP mapeen las instituciones - y las áreas en cada institución - que son relevantes para su trabajo,  y que posteriormente tengan una primera reunión con estas, incluso para explicar su mantato.  Los MNP también necesitan revisar y actualizar con regularidad dicho mapeo institucional. Mapear las instituciones relevantes permite a los MNP dirigir mejor sus diálogos y ser estratégicos en sus interacciones. Una herramienta práctica y útil para hacerlo es el mapeo de actores.

Aunque los principales destinatarios del diálogo del MNP son las autoridades del Poder Ejecutivo, los MNP también interactúan con representantes del Parlamento y con actores judiciales, tales como las autoridades jurisdiccionales y las y los defensores públicos. Puede que estos actores también sean los  destinatarios de algunas de las recomendaciones del MNP pero, con mayor frencuencia, mantener el diálogo con ellos es fundamental para promover la colaboración, por ejemplo para que las recomendaciones de los MNP sean implementadas por las autoridades del Poder Ejecutivo.

Los MNP pueden entablar el diálogo con las autoridades en momentos diferentes, en relación con las visitas a los lugares de detención o más allá de las visitas, dependiendo del objetivo específico del diálogo.

El diálogo relacionado con las visitas a los lugares de privación de libertad puede tener lugar en diferentes etapas. El momento y el proceso es crucial para mantener una relación sostenida y constructiva con las autoridades y para asegurar que las recomendaciones sean implementadas de manera efectiva.

El diálogo entre el MNP y las autoridades empieza desde antes de que el MNP inicie sus visitas a los lugares de privación de libertad, para explicar su mandato e informar a las autoridades acerca de su obligación de proporcionarles acceso irrestricto. La experiencia de los MNP demuestra que tomarse el tiempo para presentar su mandato a las autoridades en una etapa temprana puede evitar problemas durante las visitas.

Durante la visita, el MNP mantiene el diálogo tanto con las autoridades encargadas de dirigir el lugar como con el personal que ahí trabaja. Es importante que los MNP se tomen el tiempo suficiente para realizar la visita, lo que permite contruir una relación positiva con las autoridades desde el comienzo de la misma, para asegurarse de que tengan claridad sobre la metodología y los objetivos de la visita. Al mismo tiempo, para garantizar el cumplimiento de las autoridades, los MNP necesitan mantener su independencia y proyectar autoridad y profesionalismo.  Para lograr esto, es importante que los MNP cumplan con los principios clave para el monitoreo de los lugares de detención, que incluyen el ser respetuosos de las autoridades a cargo de dichos lugares y del personal que ahí trabaja, siendo precisos y objetivos, y comportándose con integridad.

Tras la visita, muchos MNP envían un borrador del informe de visita y de las recomendaciones de manera confidencial a las autoridades. Esto permite al MNP recibir retroalimentación temprana y eventualmente corregir cualquier error sobre los hechos. Cabe señalar que esta práctica no significa que las autoridades puedan influir en el contenido del informe. Más bien, se refiere a la información basada en los hechos que puede ser modificada, tal como el número total de personas detenidas en un lugar. Esta información no es el resultado del análisis y los hallazgos del MNP, si no que se refiere a los datos objetivos que les fueron comunicados por las autoridades. Algunos MNP también tienen interacciones cara a cara con las autoridades para discutir verbalmente sobre los borradores de los informes y de las recomendaciones, promover la transparencia, alentar relaciones constructivas  e incrementar las posibilidades de implementación de las recomendaciones. Una vez que el informe final se comparte con las autoridades y se publica, los MNP entran en un proceso de diálogo continuo para dar seguimiento a sus recomendaciones y asegurar su implementaición. En la práctica, esto significa no sólo depender de los intercambios escritos tales como los correos electrónicos y la correspondencia oficial, sino también - y lo que es más importante - en mantener reuniones cara a cara e interacciones informales, por ejemplo por vía telefónica o WhatsApp, para establecer la confianza.

Los MNP, también tienen interacciones directas con las autoridades más allá de sus recomendaciones tras sus visitas a los lugares de detención, por ejemplo, para discutir acerca de cuestiones temáticas relevantes o para incidir en los cambios legislativos y de políticas públicas. Así mismo, los MNP son consultados con regularidad sobre cuestiones temáticas específicas y proporcionan consejo experto a las autoridades.

El diálogo puede tomar distintas formas. Los MNP pueden entablar un diálogo bilateral con una institución a la vez, pero también mantener el diálogo con varias instituciones al mismo tiempo. Por ejemplo, algunos MNP organizan mesas redondas interinstitucionales para discutir sobre temas específicos que involucran a diferentes autoridades. En algunos países, por ejemplo, los MNP han convocado a una serie de reuniones con la policía, el Ministerio de Salud y los actores judiciales para avanzar en la implementación de las salvaguardas relativas a la detención. Los MNP también organizan discusiones con las autoridades sobre sus borradores de recomendaciones, para asegurar que sean aceptadas desde una etapa temprana. Algunos MNP realizan reuniones anuales con las autoridades, por ejemplo con los puntos focales del OPCAT al interior de cada institución correspondiente, para revisar la implementación de sus recomendaciones y analizar qué ha sido y que no ha sido realizado, y por qué. Tanto el enfoque holístico, como la autoridad e independencia del MNP lo sitúan en una posición privilegiada para cerrar la brecha del diálogo entre diferentes autoridades, pero también entre las autoridades y los actores de la sociedad civil.

Para que el diálogo sea significativo y efectivo, es esencial que los MNP se dirijan a las instituciones relevantes y a los actores claves al interior de esas instituciones. También es importante que participen con regularidad a lo largo del tiempo. Una buena práctica es tener puntos focales designados dentro de los ministerios y en otras instituciones relevantes, con quienes los MNP puedan mantener intercambios más informales y regulares.

Muchos MNP solicitan a las autoridades respuestas por escrito acerca de la implementación de sus recomendaciones, y con frecuencia establecen una fecha límite de respuesta. Además del intercambio formal y escrito, se recomienda ampliamente realizar reuniones cara a cara con las autoridades y también mantener intercambios informales por vía telefónica u otros medios (como por ejemplo WhatsApp) para construir confianza, superar la resistencia, así como para comprender cuáles son las restricciones y los desafíos de las autoridades y alcanzar acuerdos.

Dependiendo del MNP, las direcciones, miembros y el personal de la institución pueden tener diferentes responsabilidades en lo que respecta al diálogo con las autoridades. Esto puede depender también del formato y los destinatarios/as, por ejemplo si el diálogo involucra a autoridades de alto nivel o al personal técnico. Aunque no existe un modelo único aplicable a todos los MNP, es importante que con anticipación éstos definan claramente las responsabilidades relativas al diálogo con las autoridades al interior de su equipo.

El diálogo debe ser un principio rector de todas las actividades realizadas por el MNP. Sin embargo, este puede tener algunas limitaciones.

El diálogo requiere de la disposición e inclusión de ambas partes. La participación genuina y significativa sólo es posible si hay confianza y respeto entre el MNP y las autoridades, y si el MNP conserva su independencia. Es importante que el MNP no permita que sean las autoridades las que únicamente dicten los términos en los que se desarrolle el diálogo.

En algunas circunstancias, es posible que los MNP deban trazar una línea cuando se trata de dialogar con las autoridades y adopten un enfoque distinto. Por ejemplo, puede ser útil acercarse también a los medios de comunicación o movilizar a otros actores internacionales o nacionales cuando se descubra una problemática urgente y grave, o cuando se produza una falta de compromiso de las autoridades a largo plazo. Aún en esos casos, es importante que los MNP traten de mantener algún tipo de interacción con las autoridades, porque ellas son las que tienen la responsabilidad de producir el cambio.