Recomendaciones y estrategias de seguimiento

Las recomendaciones son propuestas sobre la mejor manera de dar curso a la acción que una institución (o múltiples instituciones) las cuales deben ser realizadas con el fin de lograr cambios positivos en las leyes, las prácticas y en las políticas. A los MNP les fue encomendado este mandato bajo el Artículo 19 del OPCAT. La emisión de recomendaciones es uno de los elementos núcleo de su trabajo.

Las recomendaciones que son realizadas por los MNP, con frecuencia, son diferentes de las realizadas por otros órganos de monitoreo. Su propósito es atender los factores de riesgo y las causas profundas que llevan a la tortura, los malos tratos y a otras violaciones a los derechos humanos, con el fin de prevenir que estas ocurran (o vuelvan a suceder en el futuro). Esto incluye enfocarse en las problemáticas sistémicas, en lugar de solo en los casos individuales. Las recomendaciones están basadas en la evidencia y el análisis y usualmente dan seguimiento a una visita (o a una serie de visitas) a un lugar de privación de libertad. Constituyen un elemento del proceso constructivo y basado en el diálogo que busca resolver los problemas para que estos no vuelvan a ocurrir en el futuro. Dichas recomendaciones son una de las herramientas clave disponibles para los MNP en la búsqueda de generar cambios.

Una fortaleza de las recomendaciones del MNP es que el OPCAT crea la obligación de las autoridades (en el Artículo 22) para que "examinen las recomendaciones del mecanismo nacional de prevención y entablen un diálogo con este mecanismo acerca de las posibles medidas de aplicación.” Algunas leyes de los MNP también crean la obligación del Estado de responder a las recomendaciones del MNP dentro de cierto periodo.

Las recomendaciones del MNP pueden estar relacionadas con todos los aspectos de la privación de libertad, incluyendo: los lugares de detención, su gestión y funcionamiento; las políticas públicas relativas a la detención; el marco legal relevante; y los ámbitos institucionales más amplios (tales como las fuerzas policiales en su conjunto).

La forma y el contenido de las recomendaciones dependen de su audiencia, sus objetivos y del tipo de situaciones a las cuales hacen referencia. Las recomendaciones pueden relacionarse con aquellos problemas que se resuelven en un periodo corto, medio o largo. Las recomendaciones también pueden lidiar con ambas, las problemáticas sistémicas y los temas específicos complejos. Por su parte, los MNP pueden decidir enfocar sus recomendaciones en prioridades específicas o en áreas temáticas, tales como: las condiciones materiales, los procedimientos y las políticas, leyes y reglamentos, así como en situaciones específicas y grupos en riesgo.

Un problema no tiene que alcanzar cierto nivel de gravedad antes de que el MNP decida hacerlo sujeto de una recomendación; de hecho, las recomendaciones pueden con frecuencia ser dirigidas a resolver problemáticas similares pequeñas, antes de que estas escalen a problemas más grandes. Generalmente los MNP realizan los siguientes tipos de recomendaciones:

Recomendaciones después de una visita. Este tipo de recomendación se relaciona con los hallazgos clave después de realizada una visita a un lugar específico, y es usualmente incluida en el informe de visita. Dichas recomendaciones con frecuencia se relacionan con un solo establecimiento.

Recomendaciones temáticas. Generalmente, estas recomendaciones son realizadas después de una serie de visitas relacionadas, ya sea, con un tema en particular (tal como el uso de los medios de contención) o con una serie de establecimientos similares (por ejemplo, las recomendaciones pueden ser el resultado de una serie de visitas a los establecimientos de detención migratoria). Como tal, estas recomendaciones con frecuencia abordan las leyes, las prácticas y las políticas que son relevantes para un número significativo de lugares de privación de libertad. Usualmente dichas recomendaciones serán plasmadas en un informe temático específico y/o en el informe anual.

Recomendaciones urgentes. Estas usualmente se relacionan con violaciones graves a los derechos fundamentales y son una forma que tiene el MNP para que notifique rápidamente a las autoridades, y para darles un periodo definido en el cual deben rectificar la situación.

Recomendaciones en el informe anual. Este tipo de recomendación es, con frecuencia, más general que aquellas emitidas en los informes de visita y usualmente estará relacionada con problemáticas sistémicas, amplias y de importancia especial. Debido a la elevada publicidad que rodea al informe anual, así como al hecho de que las autoridades nacionales tienen la obligación de considerar la implementación de las recomendaciones ahí contenidas, con frecuencia los MNP hacen uso de estos informes como una plataforma para atraer la atención hacia las recomendaciones que son prioritarias.

Además de incluir las recomendaciones en sus informes, los MNP pueden redactar "observaciones preliminares" para las autoridades, usualmente al final de una visita durante la última reunión con la dirección del establecimiento. Estas son una manera útil para resaltar las problemáticas más apremiantes o urgentes que fueron detectadas durante la visita, las cuales pueden ser atendidas propiamente después de un análisis completo de la información reunida durante la visita y en durante la redacción del informe.

Las buenas recomendaciones son extraídas de los informes, que están en sí mismas basadas en evidencia creíble, triangulada entre las diversas fuentes de información y en un análisis sólido. Las recomendaciones, por lo tanto, son parte de un proceso, que requiere de tiempo y recursos significativos, que incluyen a ambas, a la visita, al informe y al seguimiento. Comprometerse en este proceso permite a los MNP identificar los factores de riesgo y las causas profundas de los problemas que identificaron (las cuales, con frecuencia se encuentran fuera del lugar específico de detención visitado). También les permite realizar recomendaciones que atiendan las leyes, las prácticas y las políticas que mejorarán la situación. En conjunto con los informes, es importante que quienes escriben las recomendaciones también formen parte del equipo de visitas.

La APT, ha desarrollado el también llamado modelo “Double-SMART” para redactar recomendaciones. Este modelo, presentado abajo, define los criterios que pueden ser sistemáticamente aplicados para que las recomendaciones sean lo más efectivo y útil posible. Los criterios " Double- SMART", son:

• Específica
• Medible
• Alcanzable
• Orientada a resultados
• Delimitada en el tiempo

            +

• Enfocada en soluciones
• Consciente de prioridades, secuencias y riesgos
• Fundamentada
• Dirigida

En la práctica, puede no ser necesario redactar recomendaciones que cumplan con los todos los diez criterios. Sin embargo, estos sirven como una guía importante para el análisis y la revisión colectiva e individual de la redacción de las recomendaciones antes de su publicación, así como para la discusión con las autoridades. Las recomendaciones bien redactadas facilitan la tarea de las autoridades en cuanto a su implementación, y también permite que el seguimiento sea más sencillo, debido a que no requiere que los indicadores adicionales de progreso sean medidos.

Las recomendaciones son una de las herramientas más importantes que los MNP tienen para impulsar cambios, pero las recomendaciones por sí solas generalmente no son suficientes para que el cambio deseado ocurra, en particular debido a que las recomendaciones realizadas por los MNP no son vinculantes para las autoridades. Es por esto que las recomendaciones necesitan ser parte de un ciclo de monitoreo general que incluya: la planificación, la recopilación y el análisis de la información (usualmente a través de las visitas), los informes y las recomendaciones, y el seguimiento, incluyendo a través del diálogo directo con las autoridades.

Lo anterior, también está íntimamente vinculado con la necesidad de los MNP de pensar estratégicamente sobre los cambios que desean ver, y acerca de las diferentes estrategias y acciones que pueden realizar para asegurar que estos ocurran.

El seguimiento también ayuda a los MNP a medir el progreso en el tiempo, tanto al interior de las instituciones como en las leyes, las políticas y las prácticas asociadas. Si las recomendaciones están bien redactadas su implementación también será medida y los indicadores desarrollados para registrar los progresos con mayor facilidad, permitiendo que los MNP vean con mayor facilidad si los cambios requeridos han ocurrido.

Mantener un rastreo de las recomendaciones también es importante para la planificación de los procesos de los MNP. El análisis de cuáles fueron las recomendaciones que se implementaron y de las estrategias utilizadas, puede ser de ayuda para que los MNP establezcan sus prioridades futuras, así como para identificar los enfoques que llevaron al mayor de los éxitos.

Objetividad, precisión y un buen análisis son las bases de una buena relación con las autoridades. Aunque es difícil que las autoridades estén siempre de acuerdo con el contenido de las recomendaciones, estas no deben ser capaces de cuestionar la precisión de sus bases fácticas y normativas.

Un seguimiento efectivo está basado en el diálogo con las autoridades. Este diálogo tiene lugar en etapas diferentes. Durante la etapa de redacción, muchos MNP envían borradores de sus informes y recomendaciones a las autoridades, con el fin de recibir retroalimentación, permitiendo correcciones (únicamente sobre los errores fácticos), y para asegurar que las autoridades estén preparadas para su implementación.

Algunos MNP también organizan discusiones cara a cara con las autoridades durante la redacción de sus recomendaciones, con el fin de asegurar su convencimiento desde una etapa temprana, incluyendo a las personas quienes encabezan las instituciones. Mesas redondas a puerta cerrada para discutir las problemáticas temáticas (incluyendo los informes y las recomendaciones) con las autoridades pueden lograr que las recomendaciones sean mejores y más específicas, así como hacer que existan más probabilidades de que serán implementadas. Ya sea durante estas discusiones, o después de su publicación, algunos MNP solicitan a las autoridades que puedan proponer un cronograma para la implementación de las recomendaciones, que constituye las bases para su seguimiento. En algunos contextos, los plazos para que las autoridades respondan están consagrados en la ley.

Después de la publicación de los informes y las recomendaciones, algunos MNP también vuelven a los lugares a los que hacen referencia, con el fin de presentarlos a la dirección y al personal de establecimiento, con la intención de asegurarse de que los comprenden y para responder cualquier pregunta que pudieran tener sobre recomendaciones específicas.

Muchos MNP también piden a las autoridades que les informen sobre los progresos en la implementación de diversas recomendaciones y algunos también acuerdan con las autoridades sobre un plan de acción para su implementación. Sin embargo, es importante, que los MNP realicen visitas de seguimiento para verificar su implementación en la práctica. Lo anterior, con el fin de comprobar que la recomendación ha sido implementada de manera correcta, así como para asegurarse de que están teniendo el efecto deseado sobre las condiciones o el trato de quienes están privadas/os de su libertad. Las reuniones formales y los intercambios también son complementados por muchos MNP con diálogos regulares, entre el MNP y los puntos focales al interior de las diferentes autoridades y con otros actores. Algunos MNP han llamado al nivel ideal de este tipo de relación como "cercano pero no muy cercano". En otras palabras, lo suficientemente cercano para tener una buena relación de trabajo, mientras no interfiera con la independencia del MNP.

Algunos MNP también hacen uso de otros órganos de monitoreo del gobierno y de las inspectorías (ya sea si estos son convocados de manera interna o externa) para el seguimiento de sus recomendaciones. Al focalizarse en dichos órganos, como parte del seguimiento de las recomendaciones, algunos MNP les han brindado apoyo para que ajusten sus propias inspecciones y metodologías, con el fin de cubrir los riesgos de malos tratos e incluso respecto a una recomendación específica realizada a una institución o a todo un sector.

En su mayoría, los MNP no emiten recomendaciones vinculantes. Algunos de ellos - usualmente las comisiones de derechos humanos o las instituciones ombuds – sí tienen esta facultad pero, aun cuando la tienen, rara vez la utilizan, sino del todo. Esto es debido a que el diálogo y la persuasión son casi siempre más efectivos - en parte porque, mientras que puede ser posible forzar a las autoridades reacias a implementar una recomendación, es aún menos probable que se logre el cambio deseado a diferencia de si estas entienden o están invirtiendo en el resultado.

Así que los MNP tienen diversas opciones cuando sus recomendaciones no están siendo implementadas. Lo primero es encontrar el por qué, algo que dependerá mucho de si la recomendación está relacionada con problemas de corto, mediano o largo plazo; si son problemáticas sistémicas o específicas; y del tema de la recomendación. Sería más fácil para un MNP entender los motivos por los que una recomendación específica sobre un procedimiento simple, con un tiempo límite de implementación corto no ha sido implementada, que con relación a los problemas complejos y sistémicos, que requieren de acción durante un plazo largo para ser resueltos. Sin embargo, las preguntas clave para realizar, pueden incluir: ¿las autoridades entienden la recomendación completa y qué está tratando de lograr?, ¿existe algún problema de presupuesto que está evitando su implementación? o ¿existe alguna resistencia específica de parte de alguna persona o institución que está evitando su implementación? Una vez que el MNP ha comprendido los motivos por los cuales la recomendación aún no ha sido implementada, se puede desarrollar una estrategia apropiada. Esto podría incluir explicar o reformular las recomendaciones que no son claras, realizar incidencia con autoridades específicas, incluyendo al parlamento, o entablar reuniones con personas clave e instituciones para entender y superar su resistencia. Algunos MNP también hacen uso de los medios de comunicación para ejercer presión sobre las autoridades, particularmente cuando otros métodos de persuasión han fallado.

Analizar sistemáticamente todas las diferentes organizaciones y las personas que podrían ser relevantes para la implementación de una recomendación es también una manera útil de superar los obstáculos. Un elemento clave de este tipo de "mapeo de actores" es pensar sobre los diferentes niveles de poder e interés que diferentes instituciones o personas pueden tener con relación a una recomendación específica o prioridad. Esto puede ayudar a los MNP a identificar qué actores podrían necesitar mayor persuasión (por ejemplo, aquellos que tienen poder pero poco interés en el tema - podrían incluir a parlamentarias/os, ministerios relevantes o a los medios de comunicación), así como identifcar cuáles son los actores que podrían formar una buena coalición o las y los colegas para la incidencia con la intención de presionar para generar un cambio (por ejemplo, aquellos que tienen mucho interés pero, poco poder cuando actúan solos – esto puede incluir a las ONG o a las familias de las víctimas).

Muchos MNP hacen uso de herramientas para rastrear las recomendaciones que han realizado y su grado de implementación. La práctica entre los MNP varía, entre algunos que utilizan bases de datos, pasando por los que hacen uso de las hojas de cálculo. Sin embargo, cualquiera que sea la herramienta elegida, esta necesitará ser adaptada a las necesidades y a las capacidades del MNP. Antes de desarrollar dicha herramienta, los MNP deben de considerar el tipo de información que necesitan rastrear y el objetivo general de la herramienta. Cuando desarrollen la herramienta para registrar sus recomendaciones y rastrear su implementación, los MNP podrían desear registrar una parte o toda la siguiente información fáctica y analítica:

Detalles fácticos

• La fecha en que fue realizada la recomendación (y si esta es una recomendación repetida).
• El lugar al que hace referencia.
• El tipo de lugar.
• La autoridad a la cual está dirigida.
• El informe específico en el cual fue realizada, que incluya el enlace al documento completo.
• El tema o el área del problema en general.
• Si se refiere a un grupo específico de vulnerabilidad o a una práctica en detención.
• Cualquier respuesta de las autoridades y/o el plazo acordado para su implementación.
• El personal del equipo involucrado en la visita/redacción de la recomendación.

Información analítica

• Si la recomendación fue aceptada por las autoridades.
• Si la recomendación ha sido implementada (y revisada por el MNP).
• Si la recomendación aún no ha sido implementada (y por qué).

La información sobre los temas y las palabras clave que vinculen a las recomendaciones con las problemáticas o grupos transversales, pueden permitir que los MNP analicen su (con frecuencia amplias) bases de datos de recomendaciones y que identifiquen los temas y las tendencias que cambiaron en el tiempo o relacionen a más de una institución.

Lo anterior, puede ser útil para la memoria institucional, así como para los procesos de planificación estratégicos y operativos regulares del MNP. La sistematización y el rastreo de las recomendaciones también es importante para los MNP, ya que les permite medir su propio progreso, ayudándoles a entender dónde y cuándo han sido efectivos y permitiendo que el personal permanezca motivado en el transcurso del tiempo.